Déplacés, réfugiés, sans statuts : les migrants birmans entre retour impossible et survie précaire

  Un document d'analyse rédigé par Info Birmanie

Mars 2009

Des migrations massives induites par l’oppression militaire, une situation humanitaire catastrophique et l’absence de toute perspective de développement

L’attention internationale sur la Birmanie se focalise généralement sur la dictature impitoyable que connaît le pays depuis 1962, et sur la répression de l’opposition démocratique par le régime militaire. En revanche, beaucoup moins d’intérêt politique et médiatique a été porté aux déplacements massifs de population que connaît le pays depuis près de trente ans, déplacements provoqués par le conflit armé et la répression militaire, la catastrophe humanitaire dans les zones peuplées par les minorités ethniques, et l’absence de toute perspective de développement économique.  

Même si les chiffres totaux sont difficiles à estimer, on évalue à au moins un million le nombre total de déplacés internes (en anglais, internally-displaced people, IDPs), et à plus d’un million le nombre de réfugiés dans les pays de la région : Bangladesh, Chine, Inde, Malaisie, Indonésie, et de manière plus importante encore Thaïlande. Si tous ces pays sont confrontés à un afflux massif de migrants (qui leur pose souvent de sérieux problèmes logistiques et politiques), c’est la Thaïlande qui a été confrontée à l’influx le plus massif. Au total, ce sont plus de deux millions de Birmans, de tout statut juridique, qui seraient présents sur le sol thaïlandais. Ce chiffre doit être mis en lien avec la situation catastrophique sévissant dans l’est de la Birmanie, dans les Etats Shan, Karen et Karenni, où plus d’un demi-million de personnes se trouvent actuellement déplacées, errant généralement dans la jungle dans des conditions effroyables, ou vivant dans des camps de relocalisation loin de leurs terres et sans opportunité de travail.

L’ampleur des migrations en Thaïlande n’empêche pas que tous les pays et toutes les ethnies soient touchées. On estime ainsi qu’entre 60.000 et 80.000 Chins vivent actuellement le long de la frontière indo-birmane. En 1991, le Bangladesh comptait sur son sol plus de 250.000 Rohingyas, qu’il n’a depuis cessé de tenter de refouler vers la Birmanie, bien que les Rohingyas ne soient plus reconnus comme citoyens par le régime birman.

Si le déplacement interne de population constitue un phénomène récurrent depuis l’indépendance de la Birmanie en 1947, en raison du conflit armé entre majorité bamar et minorités ethniques, le phénomène a connu une envolée sans précédent en trois étapes. Tout d’abord, dans les années 1980, avec la progression des troupes birmanes et la dégradation afférente des conditions de vie dans les zones peuplées par les minorités ethniques. Ensuite, avec la répression des années 1988-1990, qui a amené de nombreux opposants au régime à fuir le pays. Enfin, l’avancée de l’armée birmane dans les années 1995-1998, particulièrement dans l’est de la Birmanie, a provoqué une nouvelle étape dans la saignée démographique du pays.

Ces différentes étapes ont provoqué une explosion du nombre de réfugiés sur les vingt dernières années. Pour ne prendre qu’un seul exemple, le camp de Mae La en Thaïlande ne comptait que 1.100 réfugiés en 1984. Il en compte désormais plus de 40.000.

Ces migrations forcées n’obéissent pas à une cause unique. Au contraire, il faut chercher leur motivation dans la conjonction de plusieurs facteurs qui, en se cumulant au fil du temps, provoquent les départs forcés de groupes chaque fois plus importants. Ces facteurs sont principalement liés au conflit armé, à la dégradation de la situation humanitaire et des conditions économiques.

Contrairement à un imaginaire souvent répandu, il ne faut pas se représenter le conflit militaire comme un affrontement entre deux armées entre lesquelles les civils se trouveraient pris en étau. En réalité, l’armée birmane vise prioritairement les civils, et non des guérillas faibles, mouvantes et mal équipées. Il est donc bien difficile de distinguer ce qui relève d’une stratégie de pénétration militaire proprement dite, et ce qui renvoie simplement au comportement d’une force d’occupation en territoire conquis. Quoiqu’il en soit, la destruction des villages et des cultures vivrières, le recours aux mutilations et à la torture, l’enrôlement forcé des enfants dans l’armée, l’imposition du travail forcé aux villageois, le dépôt généralisé de mines antipersonnel, le harcèlement des civils dans la jungle, constituent bien souvent les motifs premiers des migrations. Les femmes se retrouvent particulièrement exposées, avec la pratique généralisée du viol comme arme de guerre.

Le conflit armé et l’occupation militaire poussent à son paroxysme la dégradation des conditions économiques et humanitaires. Un tiers des Birmans vivent ainsi avec moins de 30 cents par jour. 10% des Birmans n’ont pas accès à une nourriture suffisante, la moitié des 20 millions d’enfants ne terminent pas l’école primaire, et 70% de la population est exposée à la malaria.

La situation dans les camps de réfugiés : conditions de vie précaires, violence et insécurité juridique

Loin de constituer un cadre durable d’amélioration des conditions de vie, la situation dans les camps de réfugié demeure extrêmement précaire pour leurs résidents. Tout d’abord, la plupart des pays de la région, à l’image de la Thaïlande, n’ont pas ratifié la Convention de Genève. Les réfugiés y sont donc considérés comme des « personnes déplacées temporaires fuyant les combats », ce qui indique clairement la volonté des autorités de les renvoyer dans leur pays d’origine dès que la situation le permettra. Mais quels seront alors les critères d’évaluation utilisés ?

Cette volonté de rapatriement au plus vite va à l’encontre du désir des réfugiés. Une enquête récente réalisée au camp de Mae La indique que moins de la moitié des réfugiés sont disposés à revenir, la plupart de ceux s’y déclarant  prêt soulignant qu’ils ne le feront pas avant que la démocratie ne soit rétablie, quelle que puisse être par ailleurs l’amélioration des conditions humanitaires et économiques.  La majorité des réfugiés déclare n’avoir nulle part où retourner après que leur village a été brûlé et leur communauté d’origine littéralement désintégrée. 

Ce cadre juridique déjà très précaire s’est aggravé en novembre 2005, avec le moratoire sur l’enregistrement des réfugiés décidé par la Thaïlande. En théorie, les personnes ayant fui après cette date sont inéligibles à toute protection juridique et n’ont donc pas accès aux camps, où ils sont considérés comme migrants illégaux et donc sujets à arrestation et expulsion.

En outre, la vie dans les camps est marquée par trois causes majeures de précarité : le manque d’accès aux services essentiels, les problèmes de sécurité et la protection contre l’arbitraire. L’approvisionnement alimentaire est précaire, de même que l’accès à l’eau, tandis que les conditions d’hygiène générales sont bien souvent déplorables. L’éducation dans les camps se heurte également à de nombreuses difficultés, compromettant encore davantage les chances d’insertion future des populations.

Ensuite, la violence est monnaie courante dans des camps qui n’offrent aucune perspective d’avenir et où la population vit en vase clos, enfermée sur elle-même. En Thaïlande, de nombreux incident ont inclus les volontaires thaïs en charge de la sécurité des camps. Cette violence latente est favorisée par la consommation d’alcool et de drogues. Des viols sont souvent reportés.

Enfin, l’accès à la justice et la protection contre l’arbitraire sont très limités. Les habitants des camps vivent bien souvent dans la crainte permanente de l’expulsion. Sur le plan interne, les autorités des camps, issues des communautés, s’avèrent souvent incapables d’exercer une justice équitable sur l’ensemble de leur juridiction. De nombreux réfugiés ne savent même pas si la loi du pays d’accueil s’applique ou non à eux, ne comprennent pas bien les règles en vigueur dans le camp ou n’ont pas confiance en elles.

La situation dans les pays d’accueil : une  vulnérabilité structurelle.

La sortie des camps ne signifie généralement pas, pour les migrants, le retour à des conditions de vie normales. En premier lieu, la tentative d’accéder directement au pays d’accueil sans passer par les camps s’avère lourde de dangers. Les risques encourus se sont trouvés récemment tragiquement illustrés par la mort de 54 Birmans dans le sud de la Thaïlande, morts étouffés dans le camion qui tentait de leur faire traverser le territoire. Plus de 100 personnes avaient été entassées dans un espace de six mètres sur deux.

Surtout, une fois arrivé en Thaïlande, au Bangladesh ou en Inde, une grande proportion des migrants ne bénéficie d’aucune protection légale. Ils se retrouvent ainsi en situation de grande vulnérabilité, qui les pousse vers des emplois informels où ils se retrouvent à la merci d’employeurs peu scrupuleux, désireux de bénéficier d’une main d’œuvre corvéable à merci.

Par ailleurs, les études menées en Thaïlande sur des migrants répondant en tous points aux critères de définition des réfugiés, montrent que la plupart de ces migrants ne reçoit dans les faits aucune aide ou protection du gouvernement thaï ou des agences internationales. 

Si les Karens, les Shans et les Karennis sont particulièrement exposés en Thaïlande, les Chins en Inde vivent dans la crainte permanente d’une expulsion, particulièrement dans l’Etat du Mizoram. En Malaisie, ils ne sont pas autorisés à travailler. Seul un tiers arrive à trouver un emploi sur une base régulière dans le secteur informel, s’exposant alors à une exploitation sans merci.

Les Rohingyas, peuple musulman du Nord-ouest, subissent des conditions particulièrement difficiles. Ils se trouvent privés de la citoyenneté birmane depuis 1983, et beaucoup ont du fuir le pays en raison d’une persécution extrême de la part du pouvoir militaire. Qu’ils aient émigré en Thaïlande, en Malaisie ou en Indonésie, ils sont particulièrement exposés au refoulement dans leur pays d’origine. Illustration frappante de cette extrême vulnérabilité, l’ASEAN vient récemment d’annoncer sa volonté de renvoyer des centaines d’entre eux, répartis dans plusieurs pays de l’organisation, en Birmanie.

De nombreux rapports font en outre état de torture et de détention arbitraire de Rohingyas par les polices des pays d’ « accueil », notamment en Thaïlande.

Que peut faire la communauté internationale ?

En ce qui concerne les déplacés internes, le principal problème est le manque d’accès des organisations humanitaires aux zones les plus touchées par le conflit. Ces difficultés renvoient en partie au fait que les efforts internationaux se sont surtout portés sur la relation de la Junte militaire avec l’opposition démocratique. Par comparaison, le conflit entre le pouvoir bamar et les minorités ethniques, ressort principal des migrations, a reçu bien moins d’attention.

Or, même si leur moyen et leur rayon d’action est limité, les agences humanitaires internationales peuvent constituer une forme minimale de protection des populations par leur simple présence. Dans l’Etat Rakhine, situé à l’ouest du pays, où les agences internationales sont présentes, on a observé une légère réduction des violations des droits de l’homme. Toutefois, les agences internationales n’ont pas accès aux zones les plus vulnérables comprenant le plus grand nombre de déplacés, qui se situent dans l’est du pays. Il est donc impératif que la communauté internationale (ASEAN, Union européenne, Nations unies) exerce davantage de pression sur le régime afin de garantir l’accès des organisations humanitaires aux zones les plus touchées par le conflit.

Parallèlement, la communauté internationale pourrait s’appuyer davantage sur la notion de « Responsabilité de protéger » (R2P) dans sa recherche de moyens de pression sur le régime. L’avantage de cette notion, au statut encore flou en termes de droit international, est qu’elle a été reconnue par tous les membres du Conseil de Sécurité des Nations unies (via la résolution 1674 d’avril 2006) et par l’ensemble des Etats via le Document final du Sommet mondial de 2005 de l’Assemblée générale des Nations unies.

Selon les principes de la R2P, les Etats souverains ont le devoir de protéger leurs citoyens des génocides, crimes de guerre, épuration ethnique et crime contre l’humanité. C’est seulement lorsque ces Etats se montrent incapables d’assurer cette protection que la responsabilité est transférée à la communauté internationale. L’action requise par la R2P est d’abord purement préventive : elle comprend des mesures telles que le renforcement des institutions étatiques et l’application de l’Etat de droit. Cependant, si cette prévention échoue, la R2P peut motiver la prise de toutes mesures appropriées, qu’elles soient d’ordre économique, politique, diplomatique, légale, ou, en dernier ressort, militaire. Or, si la notion de R2P a pu être soulevée concernant le Darfour, il y a toutes les raisons de croire qu’elle pourrait également l’être dans le cas de la Birmanie. La communauté internationale doit donc étudier toutes les modalités possibles d’application de la notion de « responsabilité de protéger » au cas birman.

Concernant les réfugiés, la première des priorités est le maintien et l’accroissement de l’aide humanitaire. Tandis que de nombreux bailleurs, à l’instar de l’Union européenne, s’interrogent sur l’opportunité de diminuer le montant de l’aide humanitaire, il est plus que jamais impératif que le niveau de l’aide soit au moins maintenu à court-terme, et substantiellement accru à moyen terme, de manière à faire face à l’augmentation continue du nombre de réfugiés et à leur assurer un accès minimum aux services essentiels. Le Comité International pour le développement, composé de parlementaires britanniques, a récemment appelé à un quadruplement de l’aide destinée aux réfugiés birmans.

Sur le plus long terme, trois options sont théoriquement disponibles. La première est le rapatriement en Birmanie. Compte-tenu de la situation actuelle (villages et récoltes détruits, occupation armée, absence de toute infrastructure, etc.), cette situation apparaît clairement irréalisable à court comme à moyen terme. Outre le fait que la plupart des réfugiés n’ont désormais nulle part où rentrer, et qu’ils s’exposent à des représailles sanglantes dans leur région d’origine, les migrants désireux de rentrer conditionnent généralement leur rapatriement à un changement de régime. Dans tous les cas, ce rapatriement ne pourra se faire, quand les conditions seront mûres, qu’avec la planification et la supervision de la communauté internationale. Un retour anarchique ne ferait qu’accroître la vulnérabilité des populations.

La deuxième option est l’intégration dans les pays d’accueil de la région. De nombreuses recherches soulignent que les migrants birmans sont un atout économique pour les pays d’accueil. Toutefois, leur intégration reste lourdement compromise par les préjugés, le mépris et la vulnérabilité juridique. Il manque, dans tous les pays de la région, une réelle volonté politique d’intégrer les migrants birmans.

Dès lors, dans un contexte où le rapatriement et l’intégration locale apparaissent extrêmement difficiles, la troisième solution, celle de la réinstallation dans des pays tiers, gagne en importance. Plusieurs pays occidentaux ont accepté de prendre en charge des groupes de réfugiés birmans. Cette disposition aboutit à des départs à grandes échelles depuis les camps de réfugiés vers les pays occidentaux. En 2007, 14.000 réfugiés ont été réinstallés dans des pays tiers, environ 20.000 en 2008. Les pays d’accueil sont pour la plupart des pays du Commonwealth, tel que le Canada, la Nouvelle Zélande ou le Royaume Uni. Ces départs posent toutefois des problèmes considérables pour les communautés d’origine, dans la mesure où les premiers à quitter les camps sont généralement les leaders d’organisation communautaire, les dirigeants d’ONG, et plus généralement les Birmans les plus éduqués. Les politiques de réinstallation comportent donc un risque important d’affaiblissement des communautés de réfugiés.

Ainsi, qu’ils soient déplacés, réfugiés, ou sans le moindre statut juridique, les migrants birmans apparaissent dans leur immense majorité en situation d’extrême précarité. Il appartient à la communauté internationale d’user de bien plus de ressources qu’elle ne l’a fait jusqu’à présent pour s’assurer que ces migrants soient traités avec humanité et dignité.