Nouveau rapport de " International Crisis Group " - n°78
" Birmanie : Sanctions,
engagement ou une autre voie pour aller de l’avant "
Un rapport de l'International Crisis Group
traduit par Carole Veisseire pour Info Birmanie
Le texte qui suit est l'adaptation en français d'un rapport de l'ICG
daté de avril 2004.
Le rapport original est consultable sur le site de l'ICG
http://www.crisisweb.org
à l'adresse suivante:
http://www.crisisweb.org/home/index.cfm?id=2677&l=1
sous le titre: Sanctions, Engagement or Another Way Forward
RESUME ET RECOMMANDATIONS
Rangoun/Bruxelles – 26 avril 2004
L’International Crisis Group (ICG) est une organisation multinationale indépendante
et sans but lucratif de plus de 100 employés répartis sur cinq continents.
Ceux-ci produisent des analyses faites sur le terrain et un plaidoyer de haut
niveau dans le but de prévenir et de résoudre des conflits.
La Convention nationale en Birmanie, en sommeil depuis le milieu des années
1990, doit être re-convoquée le 17 mai 2004. Si Daw Aung San Suu Kyi et Tin
Oo, député de la Ligue nationale pour la démocratie (NLD) sont libérés avant
son ouverture et si la NLD a une réelle possibilité de participer à ses travaux,
le processus de Convention pourrait fournir l’occasion de dépasser l’impasse
politique désolante dans laquelle la Birmanie se trouve depuis l’écrasement
du mouvement pro-démocratique de 1988.
Cela étant dit, il est difficile de savoir si le gouvernement militaire
birman a cette fois davantage la volonté que celle montrée dans le passé
de mettre en place un processus sincère et satisfaisant de réformes constitutionnelles.
Bien que le gouvernement ait été remanié et qu’une feuille de route en sept
points pour permettre une réforme constitutionnelle et politique ait été annoncée
en août dernier, en réponse à la pression internationale faisant suite aux
événements du 30 mai 2003, la situation réelle est que la junte concentre
toujours tout le pouvoir entre ses mains, qu’elle souhaite le garder pour
toujours, et qu’elle ne montre aucun signe d’enthousiasme supplémentaire par
rapport à ce qu’elle a déjà montré dans le passé pour une rapide transition
vers une système démocratique sincère et complet. Le remaniement du gouvernement
en août dernier a vu le général Than Shwe lâcher son poste de Premier ministre
en faveur du responsable des services secrets, le lieutenant général Khin
Nyunt ; ce dernier n’étant cependant en aucune façon un démocrate et restant
sous le contrôle de la ligne dure de l’armée au pouvoir.
Ainsi, il y a un réel risque qu’à la place d’une percée politique longuement
attendue, l’heure soit plutôt au retour à la situation de la décade précédente
et à une période prête à rejouer, avec les mêmes acteurs, le même scénario
et vraisemblablement la même fin. Les seuls éléments permettant un certain
optimisme sont que Khin Nyunt soit sensible aux demandes de libération de
Aung San Suu Kyi et de lui donner un rôle dans la transition démocratique,
qu’il semble chercher une forme d’arrangement avec les autres forces politiques
du pays et enfin qu’il apparaît conscient de la nécessité de faire un progrès
signifiant au niveau politique avant que la Birmanie ne prenne la présidence
tournante de l’ASEAN en 2006. Son ascension ouvre au moins un espace pour
les officiels et les fonctionnaires, qui ont pris conscience des limites de
l’approche actuelle pour la construction de la nation et le développement
économique au moment où le pays fait face à une de ses plus sérieuses crises
humanitaires. Dépassant le cadre de l’idéal, la nouvelle feuille de route
fournit au moins une chance de débuter un processus de changement politique
et économique sur le long terme.
Si le pays bouge, les principaux adversaires auront à vaincre le conflit
de plus de cinquante ans à l’origine de la crise de gouvernance actuelle,
à l’origine d’une situation humanitaire très grave. La Birmanie a besoin d’urgence
d’une nouvelle constitution qui organise pas seulement la répartition du
pouvoir central mais qui prenne en compte l’autonomie locale et les droits
des différentes ethnies composant le pays. Des institutions solides doivent
être édifiées excluant toutes forces armées et dominées par l’ensemble des
composantes de la sphère publique. Il est très important de promouvoir les
conditions favorables pour une croissance économique globale ainsi que d’apaiser
la lutte pour le contrôle des rares ressources du pays, racine du conflit
à tous les niveaux de la société.
La question qui se pose sans cesse à la communauté internationale est de
savoir comment aider au mieux la Birmanie pour que ce changement ait lieu
: comment tous les joueurs peuvent-ils favoriser l’apparition d'un contexte
propice au changement positif ? Il est donc nécessaire de reconnaître que
les approches développées jusque-là ont été inefficaces. Ni les pays occidentaux,
qui ont insisté sur la réforme démocratique, ni les voisins de la Birmanie,
qui avaient pour priorité la stabilité régionale et le commerce, n’ont permis
de mettre fin à l’impasse politique en Birmanie qui empêche tout progrès.
La junte tient fermement le pouvoir pendant que l’économie demeure irréformable
et instable périodiquement. Les conflits ethniques se poursuivent, ainsi que
le trafic de drogue, l’immigration illégale, et la propagation du sida, chacun
étant une menace pour la sécurité régionale.
Par ailleurs, les sanctions ont figé une situation qui ne porte pas en elle
son progrès. La junte, en dépit de ces multiples échecs politiques, est restée
au pouvoir depuis 1962, et il n’y a aucune indication pour que la pression
extérieure puisse vaincre dans un avenir prévisible sa volonté et sa capacité
de le conserver. Au contraire, les sanctions – aussi longtemps qu’elles ne
seront pas appliquées de manière universelle (aucun signe ne semble indiqué
que ce soit le cas aussi bien à l’ONU que dans la région) – confirme la suspicion
des leaders nationalistes que l’Ouest a pour seul but de dominer et exploiter
la Birmanie, et renforce ainsi leur volonté de résister et de se maintenir
au pouvoir.
Le mouvement pro-démocratique, symbolisé courageusement par Aung San Suu
Syi, reste en vie dans le cœur et l’esprit de millions de personnes ; mais
dans ces conditions économiques, politiques et sociales aussi déprimées, ce
dernier n’a pas la force intérieure de porter en lui le changement politique.
Les sanctions peuvent fournir le soutien moral pour que l’opposition engage
la bataille, mais elles contribuent aussi à une stagnation générale en maintenant
le plus de personnes dans le piège de la bataille quotidienne de la survivance.
La croyance profonde de l’Occident que juste un peu plus de pression pourrait
mettre fin au régime de la junte a peu de fondements objectifs. Cette dernière
n’est pas partagée par les voisins de la Birmanie ainsi que par les partenaires
commerciaux qui eux s’opposent à toute méthode coercitive. Si les sanctions
ne peuvent qu’être une sorte de coup symbolique sur le poignet du régime,
il est réellement nécessaire de permettre qu’une diplomatie plus flexible,
impliquant l’ensemble des pays voisins et des alliés et initiant des actions
prometteuses pour l’avenir qui permettent d’aider le pays à surmonter les
nombreux obstacles à son développement économiques et politiques, voit le
jour.
Mais une telle diplomatie nécessite clairement d’être bien plus résolue
que ce que l’on voit aujourd’hui, des stratégies d’engagement molles et frileuses
qui satisfont les pays voisins mais qui ont visiblement échoué à produire
un changement positif à l’intérieur de la Birmanie.
" La voie vers l’avant " proposée par l’ICG dans ce rapport contient trois
aspects conçus pour combler le fossé entre les positions et intérêts occidentaux
et régionaux selon une logique qui maintient la pression en faveur de réformes,
mais qui en même temps fait croître les capacités et la volonté de rendre
effectives les réformes en Birmanie.
En premier lieu, la communauté internationale - incluant aussi bien des
membres conciliants qu’adversaires – a besoin de redéfinir ses objectifs
fondamentaux vis-à-vis de la Birmanie afin d’équilibrer ce qui est désirable
de ce qui est plausible, réalisable. Parmi les autres choses à admettre -
cependant beaucoup d’entre eux voient les choses autrement - est d’une part
que les résultats des élections de 1990, installation d’un gouvernement dirigé
par la LND, ne seront pas appliqués dans un futur proche et d’autre part
que la réforme constitutionnelle sera réalisée obligatoirement de manière
progressive.
En second lieu, les références pour un changement ont besoin d’être identifiées,
comme ce fut le cas dans le passé, et utilisées de manière constructive. Cela
demande plus de flexibilité dans le système des sanctions ainsi que la réalisation
d’un accord sur le retrait progressif de l’armée de la gestion politique
du pays, source d’un progrès tangible pour la réforme politique et constitutionnelle
; enfin que les références de base aiguillonnent la reprise du prêt international
et autres mesures de soutien financier au développement économique.
Troisièmement, un environnement positif pour le changement devrait été créé
par la communauté internationale grâce à un soutien, sans aucune référence
à des conditions préalables, à des programmes de prévention et de résolution
des conflits, de mise en place d’institutions, de plans pour un développement
économique et surtout d’aide humanitaire dirigée vers les populations vulnérables.
Mais avant qu’une de ces stratégies puissent se développer, il y a deux
conditions préalables qui doivent être réunies et être des principes de base
de la diplomatie de l’Ouest : Aung San Suu Kyi doit être totalement libre
et un réel dialogue politique et constitutionnel doit se mettre en place
pendant et au-delà de la Convention nationale.
Les partenaires de la Birmanie au sein de l’ASEAN ont un rôle particulier
et une responsabilité à encourager le changement nécessaire, un changement
qui devient urgent en raison du désastre de relations publics dont ils souffriraient
indubitablement si aucun progrès signifiant se produisait en Birmanie avant
que ce pays prenne la présidence de l’organisation en 2006. Et le rôle de
médiateur et de facilateur de l’ONU continue à être crucial quelque soit la
politique que la communauté internationale mènera. Ce qui aiderait immédiatement
le secrétaire général à développer et proposer au Conseil de sécurité un plan
crédible pour un engagement dans un processus de feuille de route est l’inclusion
des objectifs et des références présents de ce rapport.
Les problèmes de la Birmanie ne sont pas solvables de loin, et il n’y a
aucune stratégie, nouvelle ou ancienne, qui peut les résoudre rapidement
et de façon spectaculaire. Cependant, à long terme, une stratégie internationale
compréhensible qui travaille de manière constructive avec le gouvernement
et la société, non pas uniquement sur les problèmes politiques immédiats,
mais aussi en exposant les faiblesses du système actuel, en promouvant des
politiques alternatives et en renforçant les forces de changement de l’intérieur,
pourrait faire la différence alors qu’une aide immédiate et ponctuelle ne
fait que renforcer la souffrance du peuple.
Mettre tout cela en pratique immédiatement requiert plus d’attention, plus
de ressources et une collaboration et une coordination étroites entre les
pays occidentaux et asiatiques au sein des institutions internationales multilatérales.
Recommandations :
1/ l’ensemble de la communauté internationale devra insister sur
deux conditions préalables à tout changement politique :
a- la libération totale de Aung San Suu Kyi de toutes les formes de détention
;
b- le début d’un sérieux dialogue politique et constitutionnel aussi bien
pendant qu’après la Convention nationale
2/ si ces deux conditions préalables sont respectées, la communauté
internationale, conduite par le secrétaire général de l’ONU, devra adopter
une approche politique incluant :
a- de repenser les objectifs fondamentaux pour la Birmanie, équilibrant
ce qui est souhaité et ce qui est réalisable ;
b- de fixer des références au changement politique et constitutionnel en
les utilisant comme conditions à un allégement des sanctions pesant sur la
junte et à un soutien au développement économique ;
c- de créer un environnement favorable au changement en soutenant sans conditions
la prévention et la résolution des conflits, la mise en place d’institutions,
un plan pour un développement économique et une aide humanitaire aux populations
vulnérables.
3/ les objectifs réalistes pour la Birmanie devront inclure, en premier
lieu :
a- des améliorations immédiates au niveau politique, incluant la libération
de tous les prisonniers politiques, la liberté de mouvement et d’association
pour touts les participants au processus politique ;
b- des progrès vers une constitution démocratique ouvrant la voie vers l’intégration
la plus large de tous les groupes politiques dans le gouvernement ;
c- des progrès au niveau économique et social.
4/ les références à suivre devront être développées par les pays appliquant
des sanctions, en particulier l’Union européenne et les Etats-Unis, en consultation
avec et sous le conseil du secrétaire général de l’ONU ; leur réalisation
devrait être guidé par la progressive levée des sanctions :
a- libération de tous les prisonniers politiques ;
b- le liberté de circulation et d’association de tous les participants au
processus de réforme constitutionnelle ;
c- l’intégration complète de la NLD et des minorités ethniques au sein du
processus de réforme constitutionnelle :
d- l’obligation de rédiger un échéancier respectable pour la conduite et
la réalisation des résultats du processus ;
e- la disparition et la mise en œuvre de garanties légales au respect des
droits de l’homme ;
f- l’établissement d’un gouvernement de transition ;
g- tenu convenable d’élections libres.
5/ de telles références devront aussi être utilisées comme aiguillons,
au moment où la réforme politique et constitutionnelle sera en cours, pour
:
a- fournir des crédits de la Banque mondiale, du FMI et de la Banque asiatique
de développement lorsque le gouvernement mettra effectivement en oeuvre des
politiques économiques créant un environnement de croissance ;
b- assister pour la réalisation d’infrastructures en particulier et autres
projets de développement incluant la réhabilitation des centrales électriques
et des services vitaux ;
c- accéder aux marchés de textile et autres biens manufacturiers européens
et américains.
6/ sans conditions, davantage de soutien international devra être
donnée à la prévention des conflits et leur résolution à l’intérieur de la
Birmanie, en particulier par le biais de :
a- efforts continus et toujours intensifiés des voisins de la Birmanie pour
favoriser un environnement permettant des accords de cessez-le-feu et des
pourparlers de paix entre la junte et les minorités ethniques en insurrection
;
b- l’expansion de l’assistance humanitaire internationale en direction des
minorités ethniques et le développement d’un plan sur le long terme pour la
reconstruction post-conflit dans ces zones ;
c- formation et assistance par les bailleurs de fonds internationaux fournissant
de l’aide à la participation des minorités ethniques aux négociations de la
future constitution.
7/ sans conditions, davantage de soutien international devra être
donnée à la construction d’institutions à l’intérieur de la Birmanie, par
le biais de :
a– renouvellement et augmentation de l’aide japonaise et de l’Asean en direction
de la réforme des services civils et de la capacité à les construire à tous
les échelons du pouvoir incluant les programmes pour les administrations locales
dans les régions spéciales ;
b- commande par l’Onu d’un rapport sur l’état des secteurs privés et indépendants
qui examinera la structure, les capacités et les activités des parties politiques,
de la société civile et des compagnies privées et développera les mesures
permettant leur future croissance ;
c- développement par la communauté d’un programme d’aide se fondant sur
le rapport, spécifiquement en formant et aidant les secteurs clefs indépendants
ayant fait l’objet d’une étude de leur degré de liberté par rapport au gouvernement
;
d- extension de la disponibilité de bourses internationales, de voyages
d’étude et de placements à long terme de Birmans dans les institutions internationales
visant aussi bien les officiels que les parties politiques, les organisations
de la société civile et les prochaines générations de leaders et administrateurs.
8/ sans conditions, davantage d’aide internationale devra être donnée
pour la réalisation d’un plan de développement économique, en particulier
par :
a- l’établissement par les donneurs internationaux d’un groupe d’aide à
la Birmanie et la désignation d’un interlocuteur ou envoyé spécial qui jouera
un rôle similaire à celui de R. Ismail et P. S. Pinheiro dans le domaine des
droits politiques et humains ;
b- encourager le FMI à établir des bureaux locaux à Rangoon pour faciliter
le dialogue politique et une large consultation avec les groupes pertinents
et étendre leurs connaissances de base ;
c- modifier le mandat spécial de l’UNDP pour permettre à l’équipe de l’Onu
d’engager un réel dialogue politique avec le gouvernement, et permettre à
l’Onu de fournir une assistance à une part plus large de la population.
9/ sans conditions, davantage d’aide international humanitaire devra
permettre d’accéder aux groupes vulnérables, particulièrement par les agences
d’aide et les organisations internationales :
a- utiliser l’accès d’une aide humanitaire plus importante comme point d’entrée
au dialogue avec les militaires en raison de leur vulnérabilité systématique
;
b- travailler, autant que c’est possible, à faire que les différentes parties
des conflits politiques, économiques et religieux travaillent ensemble pour
planifier, exécuter de projets d’assistance ;
c- établir deux détachements spéciaux communs pour permettre la sécurité
alimentaire et l’éducation de base et le développement d’un projet de reconstruction
des communautés et des économies le long de la frontière ;
d- développer les efforts de la Croix Rouge pour protéger les populations
civiles des zones de conflits ;
e- mettre en œuvre l’accord de l’OIT avec le gouvernement birman signé en
mai 2003 sur un plan d’action d’élimination du travail forcé et mettant l’accent
sur les mécanismes nouveaux pour faciliter les actions juridiques des victimes
;
f- reprendre les programmes de formation aux droits de l’homme en mettant
l’accent sur le personnel militaire et les institutions où ils ont travaillé.
10/ le secrétaire général de l’Onu devra :
a- promouvoir le rôle actuel de l’envoyé spécial de l’ONU en nommant un
représentant spécial avec un mandat plus large et proactif ;
b- développer, avec l’avis et l’assistance du représentant spécial, un plan
crédible permettant un engagement international à la feuille de route, prenant
en compte les objectifs et les références contenus dans ce rapport ;
c- visiter la Birmanie afin de faire comprendre aux leaders militaires l’importance
que l’Onu attache au processus de réconciliation nationale.
11/ l’Asean et ses membres devront :
a- faire pression sur la junte pour qu’il s’engage à finaliser la rédaction
de la constitution et à organiser des élections libres et justes avant qu’elle
prenne la présidence de l’Asean en 2006 ;
b- offrir une assistance appropriée pour assurer une exécution efficiente
et dans le temps des engagements spécifiques pris ;
c- dire clairement qu’en l’absence de tout progrès majeurs dans la réalisation
des références négociées, les préparatifs de la présidence de 2006 seront
modifiés.
12/ la Chine, l’Inde et les autres voisins de la Birmanie devront
faire état clairement de leur soutien aux efforts de l’Onu pour promouvoir
la réconciliation nationale et user de leur influence pour persuader la junte
de reconnaître le besoin urgent d’une réforme politique et économique substantielles.